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依法尊重代表主体地位的要义

2015-08-10 09:24:53 作者:田必耀 来源:检察日报 编辑:王艳鹏 责任编辑:马东良

依法尊重代表主体地位的要义

湖南省人大常委会《人民之友》杂志社主编 田必耀

谈到人大代表的主体地位,我们通常会引用代表法第2条的规定,“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”这两个判断句表明,人大代表是人民代表大会的主体,代表人民的利益和意志,依法参加行使国家权力。

人民代表大会制属于代议制。国家一切权力属于人民,人民通过人民代表大会行使国家权力。人大代表是受人民委托、代表人民行使国家权力的代表,被形象地成为“人民的使者”。

那么,人大代表执行代表职务,行使国家权力的主要形式是什么?出席代表大会是代表执行代表职务最主要的方式,代表大会依法形成的决议决定、表决和选举结果,具有特定的法律效力。当然,闭会期间,代表视察、调研、列席常委会会议等活动,也属于执行代表职务,目的是为代表出席代表大会作准备,如积累信息、采集民意、了解情况等,但是,代表闭会期间的活动不能形成具有法定约束力的结果。因此,尊重代表主体地位的要义和核心在于为人大代表出席代表大会提供必要条件,保证人大代表依法代表人民参加行使国家权力,提高代表大会的质量和效能。

从这个意义上讲,北京市朝阳区人代会年内召开两次,体现了对人大代表主体地位的尊重。其中,年中召开的第二次代表大会除了补选,还安排了听取讨论政府上半年工作、上年度财政决算以及审计情况、编制五年规划纲要征求代表意见等,主要是让人大代表知情知政。这些安排符合法律规定,没有产生“为了选举程序”的价值取向,也没有僭越人大常委会审批决算的职权。

地方组织法规定,“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。法律规定每年“至少”举行一次,不是每年“只能”一次,举行一次是最低要求,对每年多次举行会议没有限制。但是,从目前实际情况看,地方各级人代会,一般是一年只开一次。如果有重要人事安排,有的地方加开一次会议。有人做过统计,在全国3万多个乡镇人大中,一年举行一次会议的占91.9%,一年举行两次及两次以上会议的约占7.2%,一年内没有举行会议的约占0.9%。考虑会议成本、召集、议题等诸多因素,各地执行地方组织法的规定,广泛采用不违法的底线思维,“每年应至少举行一次”的规定变成“每年应至多举行一次”“每年只举行一次”。人们不禁发问:地方组织法赋予县级以上地方人大14项职权,乡镇人大13项职权,加上许多需要人大审议决策的大事,一年一度的代表大会又不断压缩会期,匆匆忙忙走完程序,人代会如何承载职责和民意?

2014年5月,张德江委员长在浙江就乡镇人大工作进行调研时强调,要认真开好乡镇人民代表大会会议,根据法律规定和实际需要,合理安排会期和会议次数,全面有效行使乡镇人大的法定职权。

人代会已经成为吸引公众眼球的重大政治事件。“保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,不仅在召开人代会的数量上做加法,会议的程序、议题、审议也要走向务实,切实提高会议的质量和效率,这是“把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好”的题中之义。北京市朝阳区年内召开两次人代会给我们提供了一个视角。

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