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全国人大常委会法制委员会设立的初衷

2015-08-04 09:07:02 作者:侯欣一 来源:深圳特区报 编辑:王艳鹏 责任编辑:马东良

原标题:全国人大常委会法制委员会设立的初衷

就法治建设而言,全国人大常委会法制委员会的设立,是中国法制建设中一个重大事件。

作为国家的立法机关,自身立法能力不足是我国人民代表大会制度需要进一步完善的工作。在共和国成立的前30年,由于立法工作的迟缓,甚至停滞,这一问题表现得还不太突出。改革开放后,伴随着国家走向法治之路脚步的加快,人大立法能力不足的问题则更为彰显。早在上世纪七十年代末,时任全国人大常委会委员长的叶剑英在中共十一届三中全会召开前的中央工作会议上说:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权、尸位素餐,那我这个委员长就没当好,我就愧对全党和全国人民。”

为此, 1979年1月,中央决定在全国人大常委会设立法制委员会。2月,在第五届全国人大常委会第六次会议上,乌兰夫副委员长作了关于设立全国人大常委会法制委员会的说明:“为了保护人民民主和社会主义现代化建设事业的顺利进行,必须加强社会主义法制。因此,从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会和它的常务委员会的重要议程上来。为此,需要采取相应的组织措施,拟在全国人大常委会设立法制委员会,协助常务委员会加强立法工作。”也就是在这次会议上,通过了以彭真为主任的法制委员会的名单,结束了全国人大常委会无专门负责立法机构的历史,使问题的解决朝着正确的方向迈出了关键的一步。

就法治建设而言,全国人大常委会法制委员会的设立,是中国法制建设中一个重大事件。近读《王汉斌访谈录》(中国民主法制出版社出版)一书,对这一机构设立的初衷,以及最初运行的一些细节有了更多的了解。

当时新成立的法制委员会是一个规模大、规格高的机构,具有一定的权威性。说它规模大、有权威,是因为该委员会的委员达到80人之多,涵盖了国务院各部门、政法各部门、各民主党派、各人民团体等方方面面的负责人,以及法律、政治、经济和语言等方面的专家,如胡乔木、胡启立、王首道、荣毅仁、费孝通、雷洁琼、沙千里、董其武、谭政、史良、安子文、胡愈之、杨秀峰、高克林、陶希圣、吕叔湘等等;而说它规格高,则是因为该委员会的主任由全国人大常委会副委员长彭真担任,成员中当时和以后担任过中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、全国政协副主席或最高人民法院院长的就有十四位之多。

同年3月,彭真主持召开了法制委员会的第一次全体会议,就委员会的任务、当前的工作和工作机构进行了讨论。由于前30年立法上的欠账实在太多,会议决定,委员会主要对需要审议的法律草案的政治方向进行把关,同时决定先集中精力抓紧制定刑法等7部法律。

但规格高和权威也有其麻烦。由于法制委员会的委员平均年龄70 多岁,加之人又多,因而开一次会极为困难。按照成立时的规定,凡是提交全国人大和全国人大常委会审议的法律草案,都要先经过法制委员会讨论审议,事实上工作量极大,因而还必须成立一个工作班子负责具体的文字以及协调工作。彭真选中了长期在自己手下工作的王汉斌来具体负责。王汉斌毕业于西南联大历史系,新中国成立后长期在彭真手下工作,办事认真,文字能力极强。王汉斌到任后陆续调来了顾昂然、高西江、岳祥、项淳一、杨景宇、张春生等有过人大立法经验的人。对于调来的人彭真还有一个要求,就是必须每天能够工作8小时以上。到4月份,法制委员会的工作人员达到了35人,下设办公室、资料室和法律室三个具体部门。

起草一部法律需要研究执政党和国家的各种政策,相关法律之间的关系,协调各部门的利益,研究国外的做法,听取汇总各方面包括专家的意见,最后形成文字,因而工作量极大,人手还是不够。为了尽快起草已经决定要率先出台的7部法律,不得已,起草工作只能做如下分工:刑法、刑事诉讼法基础条件相对好些,如刑法“文革”前已经搞了33稿,因而由法制委员会负责;其他的几部法律,选举法由民政部负责,地方组织法由全国人大办公厅负责;法院组织法和检察院组织法分别由最高人民法院和最高人民检察院负责;而中外合资经营企业法则由国家计划委员会牵头负责起草,最后交由法制委员会讨论。没黑没白地干了3个月,7部法律总算起草完成。

1983年,第六届全国人大决定将法制委员会更名为全国人大常委会法制工作委员会,下设刑法、民法、国家法和行政法、立法规划室等部门,人员也相应地增加到了170多人。(作者系南开大学法学院教授)

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